¿»Más vale prevenir que lamentar»? El «principio precautorio» y sus nefastas consecuencias

Luego de dejar abandonado el blog por un buen tiempo, he aquí un nuevo post. Es un post inusual porque más que hacer alguno de los comentarios a leyes o políticas públicas poco sensatas que acostumbro, simplemente comparto el paper que estoy presentando en la XVI Conferencia Anual de la Asociación Latinoamericana e Ibérica de Economía y Derecho – ALACDE.

El paper constituye una crítica al denominado «principio precautorio», según el cual, cuando hay peligro de daños (al medio ambiente o a la salud), la falta de certeza científica absoluta respecto a la causalidad entre el daño y una determinada actividad no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas para restringir o incluso prohibir tal actividad. Este principio ha sido esgrimido principalmente por activistas ambientalistas (y ahora por «defensores» del consumidor) para abogar por la aprobación de regulación altamente restrictiva, e incluso prohibiciones legales que, desde nuestro punto de vista, han hecho más daño que bien. Recordemos, sino, el caso de los transgénicos que hemos comentado aquí en blog más de una vez. Se aprobó una nefasta moratoria sin que haya una justificación sanitaria, económica ni legal para ello. ¿Y qué creen? Pues al «principio precautorio» fue uno de los argumentos de los defensores de la moratoria: «como no estamos seguros de los riesgos, entonces prohibamos».

Y es que el principio precautorio no sólo es una mala guía para el diseño e implementación de políticas públicas. Peor aún: no constituye guía alguna. En efecto, dependiendo de los intereses e ideología de quien lo pretenda aplicar, puede llevarnos a conclusiones totalmente distintas. En la práctica, además, puede demostrarse como grupos ambientalistas y políticos lo han aplicado “selectivamente” para magnificar los potenciales perjuicios de ciertas actividades, tecnologías y sustancias, teniendo como consecuencia no sólo restricciones ineficientes, sino el surgimiento de riesgos aun más peligrosos.

Aquí les dejo el artículo: MZP – Principio Precautorio v.2.

Como siempre, sus críticas y comentarios son bienvenidos.

Una propuesta de solución para Puno (y otros conflictos sociales): la propiedad privada de los recursos naturales

La actual situación del departamento de Puno, con violentas manifestaciones y huelgas en contra del gobierno y de la actividad minera, enfrentamientos entre poblados vecinos, gran pobreza, enfermedades, abandono y muerte, es ciertamente compleja y sería pretencioso tratar de abordarla en todas sus dimensiones con una sola propuesta. La información que nos llega, por lo demás, no es de la mejor, confundiéndose frecuentemente actores, acciones y causas. Quizás las dos mejores explicaciones del “caso Puno” las han hecho Ricardo Uceda (“Puno: prueba de fuego”) y Paulo Vilca (“A propósito de Puno y la Minería”).

No obstante lo complejo del problema, y más allá de que una acción estatal oportuna pudo evitar que la sangre llegue al río, puede apreciarse que existe en la protesta de Puno (y en otros conflictos sociales similares como el del tristemente célebre “Baguazo”) un elemento central: la explotación de recursos naturales y los perjuicios que ésta causa (o supuestamente causa, en muchos casos) a los habitantes de la región en la que ésta se realiza: contaminación, desplazamientos, afectación de sus actividades… en “sus” tierras.

En ese sentido, creo que existe un cambio que podría dar solución a muchos de los problemas que actualmente agobian el referido departamento y otras localidades en el Perú: derechos de propiedad claramente definidos y adecuadamente protegidos. Tal como explica Paulo Vilca:

“La promoción de industrias extractivas, con el consiguiente otorgamiento de concesiones mineras y petroleras a lo largo y ancho del país, es entendido por los grupos empresariales y los defensores del establishment económico, como un indicador de las buenas perspectivas de crecimiento macro económico peruano y la posibilidad de captar miles de millones de dólares en inversión privada. Sin embargo, para los miles de peruanos y peruanas que habitan en las zonas rurales y que solamente cuentan con un pedazo de tierra como único medio para obtener lo necesario para su autoconsumo y contar con algún ingreso que les permita solventar sus necesidades mínimas, la noticia de que su tierra ha sido concesionada es recibida como una pérdida irremediable de sus derechos sobre ésta.

Aunque mucha tinta gastemos los abogados para explicar que la concesión no “afecta” la propiedad de la tierra ya que se trata de derechos distintos, lo cierto es que el derecho a la propiedad de los campesinos y campesinas del país no vale lo mismo que una concesión minera para quienes promueven la inversión. Muestra de ello es que la propiedad rural no se encuentra debidamente garantizada por el Estado peruano que no cumple con sanear las tierras comunales, y tampoco resuelve los obstáculos y barreras burocráticas que impiden a los pequeños propietarios obtener la ansiada formalización” (las negritas son nuestras).

El establecer derechos de propiedad claramente definidos implica tanto el otorgar los títulos de propiedad a las comunidades campesinas o, en general, a todo ciudadano que sea propietario de tierras en las zonas en las que se explota recursos naturales, como el definir la regla más eficiente en relación a la titularidad de la tierra y los recursos naturales. Y la regla más eficiente, en mi opinión, es aquella que consagra la propiedad privada de los recursos naturales y  la “propiedad unitaria” de suelo y subsuelo. Bueno, sí, adivinaron: esa no es la que consagra nuestra Constitución.

En el Perú, como una reminiscencia del derecho colonial, la propiedad del suelo y subsuelo están separadas. El propietario de la superficie (el suelo) no es propietario del subsuelo ni de lo que en él se encuentra: minerales, petróleo, gas. En efecto, la Constitución establece en su Artículo 66 que “(l)os recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento”.

Pero este esquema resulta (como nuestra realidad nos demuestra frecuentemente) sumamente ineficiente: origina conflictos debido a la generación de externalidades y altos costos de transacción (en particular de “holdouts”, es decir, comportamiento estratégico de una de las partes, negándose a negociar). Dado que la explotación de un recurso natural ubicado en el subsuelo necesariamente afecta la propiedad del suelo, ya sea por hundimiento de este último o porque se requieren servidumbres de paso. Por eso, lo más eficiente sería consolidar la propiedad del suelo y sub-suelo (incluyendo los recursos naturales). Tal como ha señalado Epstein:

“La regla según la cual el sub-suelo pertenece al propietario de la superficie facilita las transacciones voluntarias que permiten la extracción de minerales y la creación de las servidumbres necesarias para que la minería pueda llevarse a cabo, incluso sí, como sucede a menudo, el propietario de la superficie no es la parte más capacitada para explotar los minerales debajo del suelo”[1].

Una regla que consolide la propiedad de suelo y subsuelo elimina los problemas de externalidades y costos de transacción en gran medida. Si las comunidades campesinas y, en general, todo ciudadano que posea tierras en las zonas en las que se explota recursos naturales fuera “propietario” (con todas las de la Ley) de suelo y subsuelo se “matan varios pájaros de un tiro”:

1. Problemas económicos: privados que quieran explotar los recursos deben negociar y pagarles a ellos (ya no al Estado) para explotar sus tierras. Ellos obtendrían así un beneficio directo (que debería ser además significativo) de la explotación de los recursos naturales.
2. Problemas sociales: Nos olvidamos de “consultas” y “conflictos sociales”. Eliminamos al Estado como intermediario y las empresas que quieran explotar recursos naturales deben “pedir permiso” a los directamente afectados, ya que son los propietarios de la tierra. Si las comunidades y otros propietarios no quieren explotación, no se realiza (aunque dado lo considerado en el punto i) anterior, dudo que ello pase).
3. Contaminación: Con la regla propuesta, en principio, contaminado y contaminante serían la misma persona. Pero quien sea propietario de subsuelo y suelo tendrá incentivos para su conservación a largo plazo. En todo caso, incluso si el deseo por mayores ganancias de corto plazo llevase al propietario (ahora sí, empresario) y al explotador a explotar la tierra sin considerar los efectos ambientales, siempre el Estado deberá asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental en aras de proteger a todos los peruanos y no sólo a los dos actores mencionados.

Por cierto, al minimizarse los conflictos económicos y sociales derivados de la explotación de recursos naturales, el Estado podría dedicar más recursos a las labores de fiscalización y control ambiental. Por otro lado, los recursos que la dichas actividades significan para el Estado no deberían disminuir significativamente. Si bien se eliminarían las regalías, el Estado todavía cobraría significativos impuestos.

¿Y quién sería el titular inicial del derecho sobre y subsuelo? Pues quien sea dueño del suelo, ya sea por derechos de propiedad transferidos o por “adquisición originaria” a través de la posesión. Es decir, “el que llega primero” (esta es otra regla que favorece la eficiencia, pero podría ser materia de otro post).

La aplicación de la regla propuesta ciertamente no es sencilla. Para empezar, requiere un cambio constitucional. En segundo lugar, requiere de la realización de intensivos programas de formalización para otorgar títulos de propiedad seguros y bien definidos (lo cual implica en muchos casos limitar las tierras de las comunidades, que muchas veces consideran como «sus tierras» algunas que no necesariamente poseen ni explotan). En tercer lugar, su implementación implica desmontar todo un régimen legal de concesiones basado en la regla de la titularidad estatal de los recursos naturales, lo cual implica afectar derechos adquiridos.

Es complicado, sí. Pero sería bueno que por lo menos se discuta la idea. El modelo actual, como podemos apreciar, es una receta perfecta para el conflicto.

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[1] EPSTEIN, Richard. Holdouts, Externalities, and the Single Owner: One More Salute to Ronald Coase. En: Journal of Law and Economics, Vol. 36, No. 1, Part 2. John M. Olin Centennial Conference in Law and Economics at the University of Chicago (Apr., 1993). p.563 (Traducción libre del texto original).

Más mentiras sobre los autos usados

Los talleres que reparan y reacondicionan vehículos usados tendrán que garantizar el funcionamiento óptimo de estas unidades por un período de seis meses o por cada 10.000 kilómetros, para que estas puedan circular libremente en el país, ha anunciado el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), con la finalidad de «eliminar las irregularidades en la importación de vehículos y piezas usadas». ¿Tendrá sentido una medida como ésta? ¿No estamos acaso duplicando controles dado que existe ya la figura de la revisión técnica?

Ya expresé en algún momento en el blog mis dudas acerca de que la prohibición de importar autos usados (con una antiguedad mayor a los cinco años) sea socialmente beneficiosa. Las misma dudas me surgen con este nuevo control que se quiere instaurar (garantía obligatoria), que entendemos se aplicaría a cualquier auto usado.

En primer lugar, me resulta difícil creer que la garantía (que implica un costo que será trasladado al usuario) resulte necesaria en la medida que existe ya un control por parte del Estado para los automóviles: la revisión técnica. ¿No se está, entonces, duplicando controles?

En segundo lugar. ¿Por qué se obliga al comprador a tomar una garantía? ¿Por qué no es posible que el consumidor compre su auto sin esta garantía especial y acceda a un mejor precio? ¿No existen acaso ya garantías legales que respaldan al consumidor al comprar productos usados? Miente en ese sentido el Ministro de Transportes y Comunicaciones cuando señala que “se va a facultar a la Comisión de Protección al Consumidor de Indecopi a tramitar las denuncias que formulen los consumidores sobre este tema”. ¿Se va a facultar? ¿Qué acaso no tiene competencia ahora? A repasar su Ley de Protección al Consumidor, señor Ministro.

Pero, ¿cuál es la justificación que se esgrime para imponer esta garantía obligatoria a todos los autos usados? Pues la misma que se utiliza para prohibir la importación de autos usados de más de cinco años de antigüedad. Bueno, en realidad son dos los principales argumentos que se esgrime:

1) Los autos usados son la principal causa de los accidentes: Falso. Como ha demostrado Oscar Súmar en un post sobre el tema en el blog El Cristal Roto, las estadísticas utilizadas para argumentar la existencia de una supuesta relación de causalidad entre los accidentes de tránsito y los autos usados, mayores de 10 años son totalmente tendenciosas.

Se cita, por ejemplo al estudio Casos de Accidentes Fatales en Lima Metropolitana: Causas y Alternativas de Solución en el cual se señala que:

1. De los vehículos de transporte público de pasajeros involucrados en accidentes de tránsito, el 79% registran una antigüedad mayor a 10 años.
2. Tratándose de vehículos privados, el 62% registra una antigüedad mayor de 10 años.
3. Tratándose de vehículos de transporte de carga, el 79% registra una antigüedad mayor a 10 años.

Pero, ¿qué pasa si el 70% de los automóviles de nuestro parque automotor tienen una antigüedad mayor a 10 años (lo cual no me sorprendería, el promedio de hecho es de 17 años según el informe mencionado)? No debería sorprendernos entonces que el 79% de los que participan en accidentes de tránsitos pertenezcan a este grupo. Por otro lado, la estadística disponible en relación a las causas de los accidentes nos muestra que las “fallas mecánicas” nunca han representado más del 3% de las causas de accidentes; frente al “exceso de velocidad” o “imprudencia del conductor”, que han bordeado el 30% en el mismo periodo.

2) Los autos usados contaminan más que los autos nuevos: parcialmente cierto. Es cierto que un auto usado contamina más que un auto nuevo, asumiendo que utilizan el mismo combustible. ¿Por qué no se prohíbe entonces el diesel? ¿Acaso no contamina más que la gasolina? En cualquier caso, ¿la revisión técnica no contempla acaso controles de emisión? Si un auto excede los niveles máximos de emisión, pues sencillamente que se le retire de circulación.

Tener menos autos usados para disminuir la contaminación es una buena idea para muchos. El tema es que, incluso si aceptamos que se trata de una buena idea, no sé si podamos asumir el costo. Los autos usados, creo que es difícil negarlo, constituyen una fuente de trabajo para una gran cantidad de transportistas que no podrían pagar por autos nuevos, además de beneficiar a los usuarios de taxis y buses con menores precios. Sería bueno, claro, ver por nuestras calles grandes, seguros y elegantes Mercedes Benz haciendo taxi, tal como uno puede ver afuera del aeropuerto de Ámsterdam o en el centro de Madrid. Pero esa es una de las principales razones (otra sería la escasez producida por las barreras legales de ingreso al mercado) por las que uno puede pagar hasta 40 euros en dichas ciudades por un taxi que en Lima nos costaría 10 soles (¡aproximadamente 16 veces!).

Post data: Algo que debemos tomar en cuenta sobre el tema de los autos usados, es el hecho de que, cada vez que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones declara algo sobre el particular a los medios, se recoge acto seguido la opinión favorable del gremio de importadores de autos nuevos. En la noticia arriba linkeada se cita las declaraciones del vicepresidente de la Asociación Automotriz del Perú (AAP): “Alguien tiene que asegurar la buena operación de las unidades usadas y de sus piezas y partes. Hoy este mercado opera en la informalidad y el vendedor no se hace responsable de nada, por lo que felicito esta iniciativa del MTC”. ¿Realmente hablamos de informalidad (incumplimiento de normas y/o formalidades legales) o simplemente de un mercado de menores calidades y precios? Si bien la opinión del citado gremio no resulta inválida por el mero hecho de tener un interés directo en el tema (los autos usados son en cierta medida un sustituto de los autos nuevos), y el totalmente válido que se pronuncien sobre el tema, hay que tener en cuenta que se trata de una opinión «de parte».

El Congreso impulsó ocho proyectos de autos usados

Según Perú.21, el Congreso de la República viene «cocinando» maniobras para permitir el ingreso al país de vehículos usados, a pesar de que existe una ley que prohíbe el ingreso al país de autos usados desde la Zona Franca de Tacna (Zofra-Tacna) a partir del 31 de diciembre de 2010.

La justificación para prohibir el ingreso de autos usados al país, que por cierto es una fuente importante de trabajo y permite la prestación de servicios de transporte más baratos, sería la mayor contaminación generada por este tipo de vehículos. Si bien es cierto que los autos usados contaminan más que los nuevos, no estoy seguro de que prohibir el ingreso sea una medida proporcional ni razonable.

Pero el tema da para más, así que prometo un post sobre el tema… claro, luego de que cumpla con el prometido segundo post sobre las prohibiciones relativas al consumo y la publicidad de cigarrillos.