Anti-propuesta No. 2: menos impuestos, y que todos paguen

Sí, sé que he dejado un poco abandona la “anti-campaña”, pero ¿felizmente? tendremos un mes y medio de “fiesta electoral” gracias a la segunda vuelta, así que creo que tendré tiempo para hacer mis diez “anti-propuestas”.

La segunda de mis anti-propuestas consiste en racionalizar el sistema tributario, y está íntimamente relacionada con la primera, relativa a la reducción del aparato estatal y su ámbito de actuación. Racionalizar el sistema tributario ciertamente es una propuesta compleja, aunque podríamos resumirla en la frase: “menos impuestos, pero que todos paguen”.

La gran mayoría de propuestas actualmente en discusión en la campaña electoral peruana contemplan el incremento del gasto público y el “gasto social” y, en relación a ello, consideran necesario el aumento de la “presión tributaria” (a excepción del plan de Alianza por el Gran Cambio, que si bien tiene varias propuestas que implican la realización de gasto público propone bajar los impuestos y simplificar el sistema tributario, con la finalidad de combatir la informalidad).

No obstante, me parece que es innecesario (aunque vendedor, por cierto) hablar de cobrar más impuestos cuando actualmente el Estado no tiene capacidad de realizar un gasto público eficiente. Es decir, no gastamos todo lo que tenemos, y lo que gastamos, lo gastamos mal. Así, por ejemplo, en el año 2010 el Estado peruano solamente pudo ejecutar el 72.2% del presupuesto en los tres niveles de Gobierno (aunque se mejora respecto al año 2009, en el que solamente se ejecutó el 62.1%). Asimismo, no todo lo que se gasta se gasta bien. Según el informe “Eficiencia del Gasto Público en el Perú” el gasto social realizado no determina una real mejora para sus supuestos beneficiarios. Se cita el caso emblemático de los programas de alimentación estatales (Vaso de Leche, Desayunos Escolares, PACFO, PANFAR, PANTBC, y los Comedores Populares), en los que se gastó más de US$ 2 mil millones entre 1997 y 2005 , pese a lo cual la tasa de desnutrición crónica infantil se mantuvo estancada.

Una primera reforma, en ese sentido sería, incrementar la eficiencia del gasto público antes de pensar en recaudar más. ¿Cómo? Eso es algo complicado de explicar en un post, pero se me ocurren algunas ideas:

  1. Mejorar la capacidad de los funcionarios y empleados públicos (capacitaciones, mejores salarios para captar y/o retener a lo mejor del mercado, etc.), así como el esquema de incentivos bajo el que trabajan (p.e., bonos por resultados y también sanciones por bajo rendimiento, incluyendo el despido).
  2. Dado que el sector privado normalmente es más eficiente para el gasto que el sector público, fomentar la inversión privada en la provisión de algunos bienes públicos (por ejemplo, Asociaciones Público Privadas o el interesante mecanismo de “Obras por Impuestos”).
  3. Enfocar adecuadamente el gasto social en programas que realmente beneficien a los más pobres, preferentemente a través de entregas de dinero en efectivo o vouchers condicionados a la inversión en educación o salud.
  4. Simplificar los procedimientos administrativos para que el gasto social no se pierda en burocracias o consultorías, sino que se maximice el gasto efectivo en los beneficiarios.

La recaudación tributaria, en línea con lo anterior, no puede ser vista como un objetivo en sí, de modo tal que el Estado siempre esté buscando aumentar la recaudación. La recaudación, los impuestos, deben ser vistos como un mecanismo para financiar los servicios básicos que debe proporcionar un gobierno: seguridad, justicia (enforcement de los contratos), protección a la propiedad privada. Sólo si necesitamos más fondos para cumplir dichos fines, y se está gastando bien lo que se recauda, deberíamos hablar acerca de “recaudar más”.

Ahora bien, recordemos que nuestra primera anti-propuesta consiste en la reducción del aparato estatal y su ámbito de actuación, lo que implica una revisión de las actividades que el Estado realiza y, al menos de acuerdo a nuestra perspectiva, una significativa reducción del gasto público.

Una segunda propuesta, en ese sentido, iría en sentido contrario: hay que reducir sustancialmente los impuestos y/o sus tasas y simplificar el sistema tributario. Eso permitirá que más individuos y empresas que actualmente no pagan impuestos actúen dentro de la formalidad (con todos los beneficios que ello acarrea) pero además paguen impuestos.

¿Alguien piensa que las empresas informales no pagan impuestos no lo hacen sólo porque “no les da la gana”? Sin descartar algunos “vivos” que realmente no quieren pagar impuestos, lo cierto es que la gran complejidad del sistema tributario y el monto de los impuestos a pagar determinan que sea muy difícil para una gran cantidad de empresas el pagar impuestos. Muchas empresas pequeñas y medianas se ven agobiadas por la cantidad de impuestos a pagar (cuando los márgenes son bajos, el pago de impuestos puede afectar una parte sustancial de su margen de ganancia) y los costos monetarios y en términos de tiempo y esfuerzo que determina calcular y declarar impuestos. Pero no sólo eso. El Estado no sólo nos cobra impuestos y nos hace difícil pagarlos, sino que entrega poco o nada en devolución. Hechas sumas y restas, quedan pocos incentivos para pagar impuestos.

Veamos, sólo para mencionar los más importantes, personas y empresas deben pagar en el Perú los siguientes impuestos del gobierno central: Impuesto a la Renta, Impuesto a la General a las Ventas, Impuestos Selectivos al Consumo (aplicable, por ejemplo, a la gasolina, al alcohol, a los cigarros) e Impuesto a las Transacciones Financieras. Además, a nivel local se paga Alcabala, Impuesto Predial, Impuesto Vehicular e Impuesto a los Juegos. Todos ellos con distintas tasas (que además varían según los valores y sujetos involucrados), exoneraciones y formas de cálculo.  Demasiados (y muy complicados de pagar) impuestos para recibir tan poco del Estado.

Nuestra segunda propuesta, entonces, se traduciría en eliminar todos los impuestos cobrados por el Gobierno Central, a excepción del Impuesto a la Renta, que pasaría a ser “plano” (es decir, la tasa sería fija independientemente del monto de los ingresos del sujeto gravado. Esto a diferencia de los impuestos “progresivos”, como es el caso de nuestro actual impuesto a la Renta, que  tiene tasas diferenciadas, que van aumentando según niveles de ingreso). Eliminaría, también, todas las exoneraciones, deducciones, y regímenes diferenciados que también complican los procedimientos y generan distorsiones competitivas. Quizás, podrían mantenerse algunos impuestos selectivos al consumo, siempre y cuando no representen distorsiones a la competencia y sirvan efectivamente para reducir externalidades y no simplemente como un mecanismo para engrosar las arcas fiscales.

Un impuesto a la renta “plano” tiene muchas ventajas:

1)             Su simplicidad y bajo costo. El impuesto se calcularía simplemente en función a los ingresos anuales brutos, sin complicarse con deducciones (hay que demostrar el gasto), exoneraciones o regímenes diferenciados. La simplicidad también evita dudas legales y, por ende la necesidad de contratar contadores y abogados para revisar las declaraciones. La simplicidad, finalmente, facilita la fiscalización por parte del Estado, reduciendo sus costos.

2)             Provee incentivos para un mayor crecimiento económico y empleo. Dado que la menor cantidad de impuestos cobrados (a quienes bajo el actual sistema llevan toda la presión tributaria) libera recursos para ser utilizados en transacciones eficientes, en transacciones que crean riqueza en vez de distribuirla.  Asimismo, se reducen las distorsiones competitivas generadas por un sistema que grava más a los más eficientes o grava de distinta manera a individuos o empresas que compiten en un mismo mercado.

3)             Ingresos fiscales más estables. Un impuesto a la renta plano es que es menos inestable que otros impuestos, lo cual permite un mejor manejo del presupuesto estatal a mediano y largo plazo.  Cuando los impuestos son progresivos, por el contrario, los ingresos discales suelen aumentar mucho en “buenos tiempos” y suelen bajar significativamente en tiempos de crisis. Hay que recordar además que un impuesto a la renta es mejor que los impuestos al consumo para redistribuir la riqueza (mediante la provisión de bienes públicos), ya que las personas de mayores ingresos pagan más y reciben lo mismo (o incluso menos) del Estado.

¿Cuál debería ser el monto de la tasa? No me “mando” a soltar un número, pero intuyo que podría reducirse significativamente respecto de las tasas actuales, debido no sólo a que tanto bajar el monto de los impuestos como la simplificación del procedimiento (al facilitarse el cálculo) incentivaría a que más personas paguen impuestos. ¿Quizás 10%? (ojo que aplica sobre ingreso brutos, no netos).

Pueden encontrar un gran sustento del impuesto plano a la renta en este paper de Robert Murphy: http://bit.ly/kVK3yQ

En lo que se refiere a impuestos locales, deberían seguir cobrándose el Impuesto Predial, además de los arbitrios, a fin de financiar los servicios prestados por las municipalidades. La alcabala a mi juicio no debería cobrarse pues puede gravar transacciones que no generan riqueza (por ende, empobreciendo al contribuyente) y además contribuye a la informalidad de las transferencias inmobiliarias. En el caso del Impuesto Vehicular, creo que no tiene sentido “sancionar” a quienes compran vehículos nuevos, cuando se supone que es política de Estado renovar el parque automotor.

Esta reducción de impuestos y simplificación de procedimientos, obviamente, debería venir acompañada de más y mejor fiscalización. Al facilitarse tanto las cosas a los contribuyentes no deberían tener excusa para dejar de pagar.

Actualización al 06/05/2011: Hice una corrección al artículo, gracias al comentario de Luis Valle que comparto más abajo, para precisar que no sugiero eliminar todos los impuestos locales. 

3 respuestas a Anti-propuesta No. 2: menos impuestos, y que todos paguen

  1. Comparto con ustedes una interesante crítica/ comentario que hace mi amigo Luis Valle, tributarista, al post:

    “Mario, he leído tu propuesta y si en la practica ella logra aumentar la presión tributaria a por lo menos 20% del PBI (Hace como 5 años no pasamos del 15% y el promedio en la región es 19%) sería genial. No comparto lo de primero gastar lo que se tiene y después aumentar tributos porque así nunca se van a solucionar los problemas básicos de limitada o nula provisión de servicios básicos (salud y educación). Que en el Perú no se gaste bien lo que se tiene, es un problema complicado, que justamente se originó en la reducción del aparato estatal en el gobierno de Fujimori (aplicación pura de la políticas del FMI de esas épocas, ya está cambiando un poco). En buena medida no tenemos una burocracia preparada para lidiar con lo que implica manejar el gasto público. Pero el tema no queda allí, el presupuesto por resultados trata de crear incentivos a los funcionarios para crear buenas practicas gubernamentales. Sin embargo, el problema del excesivo centralismo es la piedra de toque. Una de las fallas de la descentralización iniciada por Toledo es que justamente ningún buen funcionario que vive y trabaja en Lima se iría a provincias aunque el sueldo sea bueno pues no existen bienes y servicios de acorde a sus necesidades (salud y colegio para sus hijos). Por dicha razón, creo que hay que gastar bien y recaudar más al mismo tiempo.

    Con relación al Impuesto a la Renta flat habría que ver como esta funcionando en los países que lo aplican (la mayoría países de Europa del este que han pasado del comunismo al capitalismo), en cuanto esta su presión tributaria. No creo que ningún país de la OCDE se mandaría a aplicar un único impuesto a la renta con tasa flat, cuando sus presiones tributarias están entre 30 y 40%. De todas maneras, si se pudiera aplicar en el Perú (garantizando en teoría que la presión tributaria de 15% del PBI se va mantener o va aumentar) habría que ver quien lo recauda, como se recauda, se hacen transferencias del gobierno nacional a los gobiernos locales o regionales, cuanto se les transfiere. Si los propios gobiernos locales y regionales lo recaudan, como lo hacen, están en la capacidad de hacerlo. Otro punto importante, es que esta propuesta estaría eliminando los tributos a los gobiernos locales (predial, alcabala, vehicular) que son justamente parte de los ingresos de dichas localidades.

    Otro punto importante, eliminar totalmente el IGV es un haraquiri que no creo que ningún país del primer mundo haría. Si bien en teoría el Impuesto a la Renta es directo, más transparente y progresivo; y por el contrario, el IGV (VAT) no lo es, esta clarísimo que la facilidad de la recaudación del VAT en comparación con el Impuesto a la Renta son abismales. En este esquema estaríamos renunciando a la facilidad de recaudar a través del consumo para pasar a tocar puerta a puerta por el 10% de los ingresos brutos. Al eliminar los gastos justamente se esta eliminando la base de la fiscalización, el gasto de uno es el ingreso del otro. Como se puede fiscalizar cuanto del ingreso declarado por el contribuyente es real si ya no va ser necesario cruzar con el gasto o costo de otro contribuyente (en la propuesta ya no es necesario). En todo caso la regresividad del IGV se puede solucionar con transferencias como dices, pero de allí a eliminar el IGV. Otro punto que queda en el tintero son los impuestos a los trabajadores (renta, sistema nacional de pensiones) también se eliminarían.

    Me parece interesante que se busquen alternativas para ampliar la base tributaria distintas a las de subirle la tasa a los formales que ya pagan pero no creo que esta sea una solución para lograr este fin. De todas maneras es bueno analizar propuestas, siempre logra aligerar un poco los preconceptos que tenemos”.

  2. david dice:

    Soy un simple ciudadano que tiene flojera de aprender sobre la complejidad e infeciciencia del sistema economico del Peru (que como siempre no es un sistema propio sino copiado de algun modelo arcaico europeo), dicen que se debe aumentar la presion tributaria, entonces entiendo con eso que lo ideal es que el 100% del PBI sea por impuestos, practicamente vivir recirculando el dinero en nuestro pais. Por que se desea esto? no es mejor acaso quitarle el dinero a otros paises? como? pues creando mejores productos para poder exportarlos, de la modo que lo ideal seria que el 100% del PBI seria dinero de otros paises y no nuestro propio dinero. Lo cual suena paradogico porque el dinero del extranjero supongo que le llaman PBE (externo). Que alguien me explique!!!

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