Una propuesta de solución para Puno (y otros conflictos sociales): la propiedad privada de los recursos naturales

La actual situación del departamento de Puno, con violentas manifestaciones y huelgas en contra del gobierno y de la actividad minera, enfrentamientos entre poblados vecinos, gran pobreza, enfermedades, abandono y muerte, es ciertamente compleja y sería pretencioso tratar de abordarla en todas sus dimensiones con una sola propuesta. La información que nos llega, por lo demás, no es de la mejor, confundiéndose frecuentemente actores, acciones y causas. Quizás las dos mejores explicaciones del “caso Puno” las han hecho Ricardo Uceda (“Puno: prueba de fuego”) y Paulo Vilca (“A propósito de Puno y la Minería”).

No obstante lo complejo del problema, y más allá de que una acción estatal oportuna pudo evitar que la sangre llegue al río, puede apreciarse que existe en la protesta de Puno (y en otros conflictos sociales similares como el del tristemente célebre “Baguazo”) un elemento central: la explotación de recursos naturales y los perjuicios que ésta causa (o supuestamente causa, en muchos casos) a los habitantes de la región en la que ésta se realiza: contaminación, desplazamientos, afectación de sus actividades… en “sus” tierras.

En ese sentido, creo que existe un cambio que podría dar solución a muchos de los problemas que actualmente agobian el referido departamento y otras localidades en el Perú: derechos de propiedad claramente definidos y adecuadamente protegidos. Tal como explica Paulo Vilca:

“La promoción de industrias extractivas, con el consiguiente otorgamiento de concesiones mineras y petroleras a lo largo y ancho del país, es entendido por los grupos empresariales y los defensores del establishment económico, como un indicador de las buenas perspectivas de crecimiento macro económico peruano y la posibilidad de captar miles de millones de dólares en inversión privada. Sin embargo, para los miles de peruanos y peruanas que habitan en las zonas rurales y que solamente cuentan con un pedazo de tierra como único medio para obtener lo necesario para su autoconsumo y contar con algún ingreso que les permita solventar sus necesidades mínimas, la noticia de que su tierra ha sido concesionada es recibida como una pérdida irremediable de sus derechos sobre ésta.

Aunque mucha tinta gastemos los abogados para explicar que la concesión no “afecta” la propiedad de la tierra ya que se trata de derechos distintos, lo cierto es que el derecho a la propiedad de los campesinos y campesinas del país no vale lo mismo que una concesión minera para quienes promueven la inversión. Muestra de ello es que la propiedad rural no se encuentra debidamente garantizada por el Estado peruano que no cumple con sanear las tierras comunales, y tampoco resuelve los obstáculos y barreras burocráticas que impiden a los pequeños propietarios obtener la ansiada formalización(las negritas son nuestras).

El establecer derechos de propiedad claramente definidos implica tanto el otorgar los títulos de propiedad a las comunidades campesinas o, en general, a todo ciudadano que sea propietario de tierras en las zonas en las que se explota recursos naturales, como el definir la regla más eficiente en relación a la titularidad de la tierra y los recursos naturales. Y la regla más eficiente, en mi opinión, es aquella que consagra la propiedad privada de los recursos naturales y  la “propiedad unitaria” de suelo y subsuelo. Bueno, sí, adivinaron: esa no es la que consagra nuestra Constitución.

En el Perú, como una reminiscencia del derecho colonial, la propiedad del suelo y subsuelo están separadas. El propietario de la superficie (el suelo) no es propietario del subsuelo ni de lo que en él se encuentra: minerales, petróleo, gas. En efecto, la Constitución establece en su Artículo 66 que “(l)os recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento”.

Pero este esquema resulta (como nuestra realidad nos demuestra frecuentemente) sumamente ineficiente: origina conflictos debido a la generación de externalidades y altos costos de transacción (en particular de “holdouts”, es decir, comportamiento estratégico de una de las partes, negándose a negociar). Dado que la explotación de un recurso natural ubicado en el subsuelo necesariamente afecta la propiedad del suelo, ya sea por hundimiento de este último o porque se requieren servidumbres de paso. Por eso, lo más eficiente sería consolidar la propiedad del suelo y sub-suelo (incluyendo los recursos naturales). Tal como ha señalado Epstein:

“La regla según la cual el sub-suelo pertenece al propietario de la superficie facilita las transacciones voluntarias que permiten la extracción de minerales y la creación de las servidumbres necesarias para que la minería pueda llevarse a cabo, incluso sí, como sucede a menudo, el propietario de la superficie no es la parte más capacitada para explotar los minerales debajo del suelo”[1].

Una regla que consolide la propiedad de suelo y subsuelo elimina los problemas de externalidades y costos de transacción en gran medida. Si las comunidades campesinas y, en general, todo ciudadano que posea tierras en las zonas en las que se explota recursos naturales fuera “propietario” (con todas las de la Ley) de suelo y subsuelo se “matan varios pájaros de un tiro”:

  1. Problemas económicos: privados que quieran explotar los recursos deben negociar y pagarles a ellos (ya no al Estado) para explotar sus tierras. Ellos obtendrían así un beneficio directo (que debería ser además significativo) de la explotación de los recursos naturales.
  2. Problemas sociales: Nos olvidamos de “consultas” y “conflictos sociales”. Eliminamos al Estado como intermediario y las empresas que quieran explotar recursos naturales deben “pedir permiso” a los directamente afectados, ya que son los propietarios de la tierra. Si las comunidades y otros propietarios no quieren explotación, no se realiza (aunque dado lo considerado en el punto i) anterior, dudo que ello pase).
  3. Contaminación: Con la regla propuesta, en principio, contaminado y contaminante serían la misma persona. Pero quien sea propietario de subsuelo y suelo tendrá incentivos para su conservación a largo plazo. En todo caso, incluso si el deseo por mayores ganancias de corto plazo llevase al propietario (ahora sí, empresario) y al explotador a explotar la tierra sin considerar los efectos ambientales, siempre el Estado deberá asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental en aras de proteger a todos los peruanos y no sólo a los dos actores mencionados.

Por cierto, al minimizarse los conflictos económicos y sociales derivados de la explotación de recursos naturales, el Estado podría dedicar más recursos a las labores de fiscalización y control ambiental. Por otro lado, los recursos que la dichas actividades significan para el Estado no deberían disminuir significativamente. Si bien se eliminarían las regalías, el Estado todavía cobraría significativos impuestos.

¿Y quién sería el titular inicial del derecho sobre y subsuelo? Pues quien sea dueño del suelo, ya sea por derechos de propiedad transferidos o por “adquisición originaria” a través de la posesión. Es decir, “el que llega primero” (esta es otra regla que favorece la eficiencia, pero podría ser materia de otro post).

La aplicación de la regla propuesta ciertamente no es sencilla. Para empezar, requiere un cambio constitucional. En segundo lugar, requiere de la realización de intensivos programas de formalización para otorgar títulos de propiedad seguros y bien definidos (lo cual implica en muchos casos limitar las tierras de las comunidades, que muchas veces consideran como “sus tierras” algunas que no necesariamente poseen ni explotan). En tercer lugar, su implementación implica desmontar todo un régimen legal de concesiones basado en la regla de la titularidad estatal de los recursos naturales, lo cual implica afectar derechos adquiridos.

Es complicado, sí. Pero sería bueno que por lo menos se discuta la idea. El modelo actual, como podemos apreciar, es una receta perfecta para el conflicto.


[1] EPSTEIN, Richard. Holdouts, Externalities, and the Single Owner: One More Salute to Ronald Coase. En: Journal of Law and Economics, Vol. 36, No. 1, Part 2. John M. Olin Centennial Conference in Law and Economics at the University of Chicago (Apr., 1993). p.563 (Traducción libre del texto original).

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7 respuestas a Una propuesta de solución para Puno (y otros conflictos sociales): la propiedad privada de los recursos naturales

  1. lugane dice:

    A pesar de la eficiencia económica innegable y el simplismo de la propuesta, el tema tiene muchas otras aristas -como bien lo has señalado al principio del artículo-. De aplicar el modelo, me surgen varias preguntas:

    - ¿No habría acaso asimetría informativa entre el representante de una transnacional y un propietario de 2 ha. en Puno en cuyas tierras se encuentran minerales? y por lo tanto, ¿no habrá un incremento exponencial de costos de transacción?

    - ¿Qué hará ese propietario de Puno (y los demás) si al vender sus tierras (territorios para ellos), no reciben lo que realmente esperaban a cambio?

    - ¿No creas acaso un conflicto post otorgamiento de derechos de propiedad?…

    No creo que el eje central sea asignación de derechos para una adecuada distribución de beneficios (dinero), sino de expectativas de vida, de desarrollo. Si estamos seguros que los comuneros de Puno, todos quieren un BMW serie 5 y una casa en la Planicie, el modelo funcionará. Ello, siempre y cuando el Estado les haya provisto de buena capacidad de negociación. O sea, educación (¿?), sino se despojarán de sus territorios sin mayores reparos. Ello, es ineficiente.

    Difícilmente todas las personas de este país desean lo mismo y ello sólo partiendo por reconocer que somos un país mega diverso. No sólo a nivel cultural, sino también en biodiversidad. Lamentablemente, sólo un pequeño sector sabe esto último y lastimosamente, son quienes no tienen el poder de decisión en este país. Quienes detentan el poder, sólo ven las posibilidades más rápidas e inmediatas. La explotación de commodities a corto plazo ha sido y es la maldición de los países tercermundistas (hay un montón de bibliografía al respecto), más aún cuando se tiene una pobre institucionalidad ambiental y social.

    De Soto ya lanzó esta propuesta el año pasado con su “Misterio del Capital de los pueblos amazónicos”, que si bien calmó un poco las aguas, no ha sido recibido con complacencia por todas las federaciones y comités nativos de nuestra Amazonía.

    Por otro lado, creo que es pertinente recordar el carácter de la “Consulta previa”, ya que no significa simplemente “pedir permiso”. La consulta es una herramienta para elegir un modelo de desarrollo consensuado y participativo, es de carácter subjetivo y no sólo procedimental. Es más, no es ni siquiera un derecho exclusivo de las comunidades indígenas y nativas, sino que es un derecho a la ciudadanía (Arts. 31 y 45 de la Constitución). O sea, de todos los peruanos, sólo que los únicos que hacen valer sus derechos son las comunidades… el resto, sigue sacando pecho por la belleza “Natural” del Perú a través de los relatos de Rafo León en su “Tiempo de viaje”, y lamentándose de los problemas de los “perros del hortelano” que nos cuenta Canal N.

    Sin tener la cancha clara, no podemos andar. Se necesita saber con suma urgencia ¿qué quiere el peruano?, ¿cuándo? y ¿cómo lograrlo? Metas claras, compromisos firmes, respeto y diálogo.

    Un abrazo,

    L.

    • Estimada Lugane,

      Gracias por tu comentario. Estoy de acuerdo contigo, el tema es muy complejo y por eso reconozco que hay que estudiar muchos temas. Pero la propuesta me parece importante para al menos comenzar a discutirla. Te respondo las preguntas:

      i) Es posible que hayan asimetrías informativas, en efecto. Pero habría que ver como se generan éstas y si son buenas. Si una empresa tiene más y mejor información sobre un recurso debajo de la tierra, es porque investigó e invirtió para ello. Es una “buena” asimetría. Ahora, hasta donde sé es normal que las comunidades en el Perú sepan “donde están paradas”. La gente sabe que hay oro o plata en una determinada zona. Ya si saben esto pueden negociar relativamente bien. Lo más importante es que reciban por la tierra más que su “precio de reserva”.

      ii) “¿Qué hará ese propietario de Puno (y los demás) si al vender sus tierras (territorios para ellos), no reciben lo que realmente esperaban a cambio?”. ¿Te refieres a que el comprador no cumpla el contrato? Ahi deberían demandar el cumplimiento ante el Poder Judicial… ¿que no funciona? bueno…. ese es un problema grave nuestro. Es indispensable contar con un buen Poder Judicial.

      - “¿No creas acaso un conflicto post otorgamiento de derechos de propiedad?” ¿Por qué? ¿Como así? Si el propietario vende, se va. Ya no está en el territorio. Justamente consolidad la propiedad evita el conflicto.

      Finalmente, creo que no debes comparar mi propuesta con un ideal, sino con el sistema actual. Crees que la gente está mejor ahora cuando que es propietaria del suelo y no del subsuelo… con lo cual pisotean su propiedad a través de las concesiones?

      Tampoco creo que “todos quieran un BMW” (yo sí!!) pero justamente si un grupo de propietarios quiere mantener su tierra para cultivar, criar animales, o cualquier otra actividad, pues simplemente no venden, y nadie entra!

      No sé si he contestado todas tus interrogantes, en todo caso me avisas please! Nuevamente gracias por leer y comentar.

      Saludos!

      Mario

      • lugane dice:

        Hola Mario,

        Gracias por responder! Estamos de acuerdo en varios puntos por lo visto, e inclusive ya haz resaltado otros, como el del poder judicial por ejemplo.

        Esta parte me parece muy interesante:

        “Crees que la gente está mejor ahora cuando que es propietaria del suelo y no del subsuelo… con lo cual pisotean su propiedad a través de las concesiones?…”

        Bueno, el tema es que es el régimen que propiedad para los privados es sobre el suelo, mientras que para los recursos naturales renovables y no renovables está el dominio eminencial de parte del Estado, que es una forma “especial de propiedad”, ya que lo hace en representación de todos los peruanos. Así están las cosas y, por ahora, ni vuelta que darle.

        El modelo ha funcionado en otros lados, entonces el problema no es del diseño del mismo. Su correcto funcionamiento no depende de sí mismo, sino de cómo los jugadores lo utilicen. El Estado ha sido muy proactivo para el otorgamiento de concesiones “al caballazo”, zurrándose inclusive en la voluntad y normativa de los Gobiernos Regionales respecto de Ordenamiento Territorial y Zonificación Ecológica Económica. Por eso resalto el tema del diálogo y el de institucionalizar adecuadamente la Consulta como herramienta de desarrollo, no sólo como mecanismo procedimental.

        Entonces, el tema no es tanto de “modelos de propiedad”, sino de la forma interactuan los actores envueltos en la trama. En esta trama -que bien podría ser un drama- sólo han intervenido las agencias del Estado competentes para el otorgamiento de derechos de acceso, uso y aprovechamiento de RRNN y los potenciales consecionarios; mientras que las comunidades afectadas no han tenido ningún tipo de interacción anterior al otorgamiento de las conseciones, sino sólo después y para anunciarles que los impactos ambientales y sociales no serán tan graves, mientras les reparten víveres o algún otro tipo de bien. Figura típica de clientelismo extractivista.

        A la larga, en vez de utilizar el modelo extractivista como un “motor de desarrollo” -por las cantidades importantes de dinero que generan-, se están generando tantos anticuerpos que hay regiones que inclusive promueven Ordenanzas declarándose zonas libre de Minería o explotación de otros RRNN no renovables.

        L.

  2. samara lafitte dice:

    Lo precisado lines arriba es lo aplicable en la legislación anglosajona, produce grandes beneficios pero solo para aquel que encuentra el yacimiento y/o es propietario del suelo, pero, que hay del resto, acaso no merecerían obtener algún beneficio por el recurso extraido. Si bien es cierto la opción legal adoptada por nuestro sistema atribuye derechos al titular de la concesión una vez que el Estado le confiere tal atribución pero muchas veces, por no ser la regla, se olvida que en muchos de los lugares potencialmente ricos en mineral existen pueblos indigenas y/o comunidades nativas que exigen se respete sus tierras, pues forman parte de su identidad cultural.

    Lo propuesto en su artículo podría ser la solución a los problemas que aquejan nuestra realidad, sin embargo, no hay que olvidar que el sistema de accesión podría traer también desorden y conflictos pues, el más apto podría hacerse de tierras para así conseguir el tan ansiado recurso natural, no vacilando en el medio a utilizar para conseguir aquello.

    Considero, respetando su postura, que el sistema que acoge nuestra legislación es acertado pues, es el Estado el encargado de conceder a un particular derechos de exploración y/o extracción en determinado sólido de tierra. Sin embargo, no debe olvidarse que las poblaciones indigenas y nativas también se encuentran intimamente vincuadas a este tema pues, dichas tierras forman parte de su identidad cultural y creencias.

    Muchas veces hay que hacer sacrificios por el bien de la colectividad.

    S.C

    • Samara,

      Muchas gracias por tu comentario. Justamente la idea es que se respeten los derechos de propiedad de las comunidades. Con mi propuesta, en “sus tierras” no se realizaría actividad en sus tierras a menos que ellos lo autoricen. Con el sistema actual, si hay recursos naturales en el sub-suelo de sus tierras se les pueden imponer servidumbres obligatorias y verse afectados por la actividad.

      Dices también que “el resto” merece algún beneficio por el mineral extraído. Yo te pregunto, ahora, con el sistema actual, ¿cómo es que “el resto” se beneficia? A través del Estado, que cobra regalías e impuestos. Con mi propuesta el Estado sólo dejaría de cobrar las regalías (que son un monto mínimo) y seguiría cobrando impuestos para prestar servicios públicos y (en alguna medida) redistribuir riqueza.

      Saludos,

      Mario

  3. JUDY CASTRO dice:

    HABRIA QUE PROPONER UNA REFORMA CONSTITUCIONAL YA111 A VER SI EN XX AÑOS SE MEJORA LA SITUCION DE LOS MAS ANTIGUOS PERUANOS.

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